آیا کنگره آمریکا توان یا اراده مهار یک درگیری نظامی احتمالی با ایران را دارد؟
در بحث احتمال جنگ میان ایالات متحده و ایران، کنگره آمریکا، متغیری نهادی و مهم، اغلب کماهمیت انگاشته میشود. تمرکز معمولاً بر کاخ سفید، پنتاگون، اسرائیل، برنامه هستهای ایران یا شبکه نیروهای همسو با تهران است. از منظر حقوق اساسی، کنگره اختیار اعلان جنگ، تخصیص بودجه و نظارت بر قوه مجریه را دارد. اما پرسش راهبردی این نیست که آیا کنگره روی کاغذ قدرت دارد؛ بلکه در عمل، در کدام مرحله از بحران میتواند رفتار رئیسجمهور را محدود کند. کنگره احتمالاً نمیتواند از یک حمله اولیه محدود علیه ایران یا نیروهای همسو با آن جلوگیری کند، اما همچنان قادر است بر دامنه، مدت و مشروعیت سیاسی جنگ اثری تعیینکننده بگذارد. این تمایز اهمیت دارد، زیرا بحرانهای میان آمریکا و ایران معمولاً با سرعت بالا، در چند جبهه و در فضایی مبهم شکل میگیرند.
اختلال اصلی در توازن نهادی از تحول «اختیارات جنگی» در آمریکا ناشی میشود. قانون اساسی اختیار اعلان جنگ را به کنگره میدهد، اما تجربه چند دهه اخیر نشان داده رؤسایجمهور میتوانند پیش از شکلگیری اجماع قانونگذاری اقدام کنند و سپس آن را با دفاع از نیروهای آمریکایی، حفاظت از منافع ملی یا اختیارات ذاتی فرمانده کل قوا توجیه کنند. قانون اختیارات جنگی سال ۱۹۷۳ نیز برخلاف هدف اولیهاش، بیشتر به سازوکاری برای «اطلاعرسانی پس از اقدام» بدل شده تا مانعی مؤثر برای اقدام پیشینی؛ زیرا به رئیسجمهور تا ۶۰ روز برای ادامه عملیات بدون مجوز جدید فرصت میدهد. افزون بر این، میراث حقوقی مجوز سال ۲۰۰۱ برای استفاده از نیروی نظامی، منطق گستردهتری از اختیار اجرایی را در سیاست امنیتی آمریکا تثبیت کرده است؛ حتی اگر مورد ایران دقیقاً ذیل آن قرار نگیرد.
پرونده ایران این برتری اجرایی را تشدید میکند، زیرا بحران میان دو کشور بهندرت مانند جنگی متعارف آغاز میشود. اقدامات نظامی متحدان ایران، درگیری دریایی، عملیات سایبری، تهدید فوری علیه نیروهای آمریکایی در منطقه یا جهش در برنامه هستهای ایران، همگی میتوانند در واشنگتن وضعیتی نیازمند پاسخ سریع تلقی شوند. در چنین شرایطی، سرعت بحران بهنفع رئیسجمهور و علیه کنگره عمل میکند. کنگره نهادی شورایی و قانونگذار است و برای تشکیل ائتلاف، برگزاری جلسه، تنظیم متن و رأیگیری زمان میخواهد. در مقابل، منطق بازدارندگی و مدیریت بحران به رئیسجمهور اجازه میدهد استدلال کند که تعلل هزینه امنیتی دارد. بنابراین، در سناریوی محتمل، کنگره نه بر سر «شروع» بحران، بلکه بر سر «نحوه تداوم» آن وارد صحنه میشود.
نمونه سال ۲۰۲۰ اهمیت این شکاف زمانی را روشن کرد. پس از ترور و شهادت سپهبد قاسم سلیمانی، سنا و سپس مجلس نمایندگان با تصویب قطعنامهای کوشیدند مشارکت آمریکا در خصومتهای بدون مجوز علیه ایران را محدود کنند؛ اما این اقدام پس از ایجاد واقعیت میدانی انجام شد و نتوانست مسیر بحران را معکوس کند. نکته تحلیلی این تجربه آن است که ضعف کنگره مطلق نیست، بلکه زمانی است. اگر همان محدودیتها پیش از بحران، در قالب قانون الزامآور، شرط سختگیرانه گزارشدهی یا ممنوعیت روشن استفاده از بودجه برای حمله به خاک ایران تصویب میشد، رئیسجمهور شاید همچنان میتوانست اقدام محدودی انجام دهد، اما هزینه حقوقی، سیاسی و ائتلافی آن بالاتر میرفت. کنگره بیش از آنکه ابزار توقف «ضربه اول» باشد، ابزار تغییر معماری تصمیمگیری پیش از بحران است.
از اینجا، نقش واقعی کنگره در سه سطح روشن میشود. نخست، در جنگ طولانی یا گسترشیابنده، کنگره اهمیت حیاتی دارد؛ زیرا عملیات مداوم به بودجه تکمیلی، ذخیره مهمات، حمایت از استقرارهای منطقهای و تحمل هزینه سیاسی داخلی نیازمند است. دوم، کنگره برای بازیگران خارجی سیگنال سیاسی میفرستد. ایران، اسرائیل و شرکای عرب آمریکا در حاشیه خلیج فارس فقط به موضع رئیسجمهور نگاه نمیکنند؛ آنها میسنجند که آیا پشت سر کاخ سفید اجماع دوحزبی پایداری وجود دارد یا نه. حمایت شکننده کنگره میتواند تهران را به آزمونگری بیشتر ترغیب کند، همانطور که حمایت قوی ممکن است ریسکپذیری برخی شرکای منطقهای آمریکا را افزایش دهد. سوم، کنگره میتواند با تحریمها، شروط نظارتی، بند غروب برای اختیارات موجود و الزام به ارائه مبنای حقوقی علنی، هزینه گسترش جنگ را بالا ببرد.
برداشتهای رایج درباره کنگره معمولاً دو خطا دارند. برداشت نخست میگوید کنگره عملاً بیاهمیت شده و رئیسجمهور هر زمان بخواهد میتواند جنگ را آغاز کند. قوت این دیدگاه، انطباق با واقعیت عملیاتی است، اما ضعفش نادیدهگرفتن مسئله تداوم جنگ است. حتی رئیسجمهوری که جنگ را بدون مجوز آغاز میکند، برای جنگی فرسایشی به حمایت سیاسی و بودجه نیاز دارد. برداشت دوم میگوید کنگره هر زمان اراده کند، با قطع بودجه میتواند جنگ را متوقف کند. این دیدگاه از نظر حقوقی جذاب، اما از نظر سیاسی دشوار است؛ زیرا پس از درگیرشدن نیروهای آمریکایی، رأی به قطع بودجه میتواند تضعیف نیروها تعبیر شود. تحلیل قانعکنندهتر این است که کنگره در آستانه بحران ضعیف، در میانه آن مردد و در جنگ طولانی بالقوه تعیینکننده است.
پیامدهای این وضعیت چندسطحی است. در سطح داخلی، انفعال کنگره آستانه توسل به زور را پایین میآورد و نظارت دموکراتیک بر جنگ را فرسایش میدهد. در سطح منطقهای، بازیگران غرب آسیا ممکن است نتیجه بگیرند که واشنگتن در برابر «نردبان تشدید تنش» محدودیت سیاسی اندکی دارد؛ نتیجه میتواند افزایش محاسبات پرخطر از سوی ایران یا رقبایش باشد. در سطح بینالمللی، نبود پشتیبانی روشن کنگره میتواند مشروعیت و پایداری هر ائتلافی را کاهش دهد؛ متحدان اروپایی و آسیایی آمریکا معمولاً در عملیات محدود دفاعی انعطافپذیرترند تا در جنگی باز و نامحدود. پیامد درجه دوم آن است که کنگره مرزهای روشنی ترسیم نکند و هر دو طرف بیشتر به ابزارهای زیرآستانهای ـ حملات محدود، عملیات سایبری و بازدارندگی مبهم ـ تکیه خواهند کرد و چرخه بحران پایدارتر میشود.
سه سناریو محتملتر است. در سناریوی نخستِ «درگیری محدود با تصویب ضمنی»، حمله نیروهای همسو با ایران یا جهش هستهای، رئیسجمهور را به اقدام محدود سوق میدهد و کنگره بعداً با جلسات استماع آن را عملاً میپذیرد. نشانههای هشدار، افزایش جلسات امنیتی بدون طرح محدودکننده الزامآور و تأکید دوحزبی بر «حفاظت از نیروهای آمریکایی» است. در سناریوی خوشبینانه «مهار پیشینی»، ائتلافی دوحزبی پیش از بحران، هر حمله به خاک ایران را مشروط به مجوز صریح میکند. احتمال آن کمتر است، اما جدیشدن اصلاح اختیارات جنگی، بند غروب برای اختیارات باز و گزارشهای حقوقی علنی نشانه آن است. در سناریوی بدبینانه «شوک محرک و مجوز گسترده»، حملهای با تلفات سنگین آمریکایی یا اطمینان از شتابگرفتن برنامه هستهای ایران، کنگره را بهسمت مجوزی وسیع سوق میدهد. اطمینان این برآوردها متوسط است، زیرا ترکیب حزبی کنگره، زمان انتخابات، مقیاس تلفات و ارزیابی اطلاعاتی از برنامه هستهای ایران میتوانند نتیجه را تغییر دهند.
نقش کنگره در آینده جنگ با ایران را نباید با دوگانه ساده «توانایی یا ناتوانی در جلوگیری از جنگ» فهمید. مسئله اصلی این است که کنگره در کدام مرحله بحران میتواند اثر بگذارد. شواهد نهادی و تجربی نشان میدهد کنگره احتمالاً نمیتواند جلوی اقدامی اولیه و محدود را بگیرد، اما میتواند دامنه، دوام، مشروعیت و هزینه سیاسی جنگ را شکل دهد. این تمایز حیاتی است، زیرا بسیاری از جنگها نه با اعلان رسمی، بلکه با اقداماتی محدود آغاز میشوند که بعداً به مسیرهای بزرگتر میانجامند. عدمقطعیت این است که کنگره پیش از بحران قواعد بازدارندهتری میسازد یا بار دیگر پس از ایجاد واقعیت میدانی واکنش نشان میدهد. پرسش کلیدی این است که آیا واشنگتن میخواهد تصمیم درباره جنگی دوباره با ایران را با اختیارات مبهم اجرایی مدیریت کند، یا حاضر است هزینه سیاسی بازگرداندن تصمیم جنگ به مسیر قانونگذاری را بپردازد؟
