کنگره علیه جنگ ایران رأی داد؛ چرا هنوز نمیتواند آن را متوقف کند؟
دو مسیر متفاوت در واشنگتن نشان میدهد که کنگره برای مهار رئیسجمهور، میان رأی سریع و ابزار الزامآور با انتخابی دشوار روبهروست.
در ماه ژوئن، کنگره آمریکا بهطور رسمی علیه ادامه جنگ با ایران موضع گرفت. مجلس نمایندگان در ۳ ژوئن و سنا در ۲۳ ژوئن، قطعنامه همزمان H.Con.Res.86 را تصویب کردند؛ قطعنامهای که از رئیسجمهور میخواهد نیروهای آمریکایی را از خصومت با ایران خارج کند، مگر در حد لازم برای دفاع از آمریکا یا متحدانش در برابر حمله قریبالوقوع. رأی مجلس ۲۱۵ در برابر ۲۰۸ و رأی سنا ۵۰ در برابر ۴۸ بود.
در ظاهر، این رخداد باید یک نقطه عطف باشد: هر دو مجلس به رئیسجمهور گفتهاند که ادامه جنگ بدون مجوز صریح کنگره پذیرفتنی نیست. اما جنگ با یک رأی متوقف نمیشود. مشکل دقیقاً در همان ابزاری است که کنگره انتخاب کرده است. قطعنامهای که بهسرعت از دو مجلس عبور میکند و رئیسجمهور نمیتواند آن را وتو کند، از نظر الزام حقوقی محل اختلاف است. در مقابل، ابزاری که میتواند الزامآور باشد، باید به کاخ سفید برود و در معرض وتوی رئیسجمهور قرار گیرد.
پیام اصلی این است: رأی اخیر کنگره پایان جنگ ایران نیست، اما نشان میدهد که جنگ دیگر صرفاً پروژه کاخ سفید نیست. کنگره هنوز ابزارهای مهمی برای بالا بردن هزینه سیاسی و مالی جنگ دارد، ولی برای تبدیل مخالفت خود به یک محدودیت قطعی، باید از مرحله رأی نمادین عبور کند و وارد نزاع دشوارتر بر سر قانون و بودجه شود.
دو رأی، دو مسیر متفاوت
قطعنامهای که هر دو مجلس تصویب کردند، یک «قطعنامه همزمان» یا Concurrent Resolution است. H.Con.Res.86 بر پایه بند ۵(ج) قانون اختیارات جنگی سال ۱۹۷۳ تنظیم شده است؛ قانونی که پس از جنگ ویتنام برای محدود کردن امکان ورود یکجانبه رئیسجمهور به جنگ تصویب شد.
این قانون میگوید اگر نیروهای آمریکایی بدون اعلام جنگ یا مجوز مشخص کنگره وارد خصومت شوند، کنگره میتواند با قطعنامه همزمان دستور خروج آنها را بدهد. مزیت این روش روشن است: قطعنامه همزمان پس از تصویب مجلس و سنا به رئیسجمهور فرستاده نمیشود؛ بنابراین او نمیتواند آن را وتو کند.
اما همین مزیت، نقطه ضعف حقوقی آن نیز هست. قانون اساسی آمریکا میگوید هر اقدام مشترک دو مجلس که قرار است اثر حقوقی الزامآور ایجاد کند، باید برای امضا یا وتوی رئیسجمهور ارسال شود. تفسیر رسمی قانون اساسی در کتابخانه کنگره نیز بر همین اصل تأکید دارد. دیوان عالی آمریکا در پرونده INS v. Chadha در سال ۱۹۸۳ اعلام کرد کنگره نمیتواند بدون طیکردن مسیر قانونگذاری کامل، برای قوه مجریه تکلیف حقوقی تازه ایجاد کند.
به همین دلیل، درباره H.Con.Res.86 دو برداشت متضاد وجود دارد. حامیان قطعنامه میگویند بند ۵(ج) قانون اختیارات جنگی صراحتاً به کنگره اجازه داده رئیسجمهور را به خروج نیروها ملزم کند. مخالفان اما استدلال میکنند که این بند، پس از رأی Chadha، از نظر قانون اساسی آسیبپذیر است؛ زیرا قطعنامه همزمان امضای رئیسجمهور را دور میزند. هنوز دیوان عالی آمریکا مستقیماً درباره اعتبار بند ۵(ج) رأی نداده است، اما تحلیل حقوقی غالب این است که دولت میتواند الزامآور بودن آن را نپذیرد. بررسی حقوقی لاوفِر(Lawfare) نیز همین شکاف را توضیح میدهد.
قطعنامه مشترک؛ راهی سختتر اما محکمتر
کنگره همزمان مسیر دیگری را نیز آزمود: قطعنامه مشترک یا Joint Resolution. در سنا، S.J.Res.185 با هدف الزام رئیسجمهور به خروج نیروهای آمریکایی از خصومتهای تأییدنشده علیه ایران مطرح شد. سنا در ۱۹ مه با رأی ۵۰ در برابر ۴۷ این طرح را از کمیته خارج کرد، اما در ۲۴ ژوئن، رأی لازم برای ورود به بررسی نهایی آن را به دست نیاورد و طرح با ۴۷ رأی موافق در برابر ۵۰ رأی مخالف متوقف شد.
تفاوت این مسیر با قطعنامه همزمان اساسی است. قطعنامه مشترک، اگر از سنا و مجلس نمایندگان بگذرد، به رئیسجمهور ارسال میشود و در صورت امضا، نیروی قانون پیدا میکند. بنابراین از مشکل حقوقی H.Con.Res.86 رهاست. اما رئیسجمهور میتواند آن را وتو کند؛ و کنگره برای بیاثر کردن وتو باید در هر دو مجلس به اکثریت دو سوم برسد.
این همان بنبست اصلی کنگره در پرونده ایران است. قطعنامه همزمان، چون به امضای رئیسجمهور نیاز ندارد، سریعتر و آسانتر به رأی گذاشته میشود؛ اما ممکن است در عمل الزام حقوقی نداشته باشد. قطعنامه مشترک میتواند رئیسجمهور را واقعاً مقید کند، اما برای تصویب نهایی و عبور از وتو به ائتلافی نیاز دارد که فعلاً در کنگره وجود ندارد.
به بیان ساده، کنگره میتواند رئیسجمهور را بدون وتو کردن، به چالش بکشد؛ یا میتواند قانونی واقعاً الزامآور تصویب کند. اما جمعکردن این دو مزیت در یک ابزار، آسان نیست.
رأی کنگره چرا همچنان مهم است؟
دیدگاهی وجود دارد که رأی اخیر کنگره را صرفاً یک نمایش سیاسی میداند. از این منظر، وقتی رئیسجمهور میتواند قطعنامه را نادیده بگیرد و نیروهای آمریکایی همچنان در منطقه حضور دارند، این رأی اثر عملی چندانی ندارد.
این برداشت، بخشی از واقعیت را میبیند اما همه آن را نه. رأی ۲۳ ژوئن، نخستین بار از زمان تصویب قانون اختیارات جنگی در سال ۱۹۷۳ بود که چنین قطعنامهای توانست از هر دو مجلس عبور کند. این رأی نشان داد مخالفت با جنگ ایران دیگر فقط موضع اقلیت دموکرات نیست؛ بخشی از جمهوریخواهان نیز حاضر شدهاند در برابر رئیسجمهور خود بایستند.
اهمیت این رأی در تغییر محیط سیاسی جنگ است. رئیسجمهور اکنون نمیتواند با همان سهولت گذشته استدلال کند که کنگره سکوت کرده یا جنگ را پذیرفته است. قطعنامه تصویبشده سندی رسمی از مخالفت دو مجلس با ادامه خصومتهاست. این سند شاید بهتنهایی جنگ را متوقف نکند، اما برای هر اقدام بعدی دولت، از گسترش عملیات تا درخواست بودجه جدید، هزینه سیاسی تولید میکند.
این موضوع زمانی مهمتر میشود که دولت برای ادامه جنگ به پول تازه نیاز پیدا کند. کاخ سفید در ۲۴ ژوئن درخواست بودجه الحاقی ۸۷.۶ میلیارددلاری به کنگره فرستاد که بخش عمده آن به هزینههای جنگ ایران و بازسازی ذخایر نظامی مربوط است. اینجا جایی است که ابزار واقعی کنگره آشکار میشود: اختیار بودجه.
قدرت واقعی کنگره در بودجه است
قانون اساسی آمریکا به کنگره اختیار تخصیص بودجه داده است. رئیسجمهور میتواند دستور عملیات بدهد، اما برای ادامه یک جنگ پرهزینه، خرید تسلیحات، جبران ذخایر، پشتیبانی از نیروها و تداوم عملیات، به پولی نیاز دارد که کنگره باید تصویب کند.
کنگره میتواند در قوانین بودجهای، استفاده از منابع برای عملیات تهاجمی علیه ایران را محدود کند، ادامه حضور نظامی را مشروط به مجوز صریح خود سازد، یا هزینههای جنگ را از دیگر نیازهای دولت جدا کند. چنین محدودیتهایی، برخلاف قطعنامه همزمان، در صورت تبدیلشدن به قانون الزامآور خواهند بود.
اما این ابزار نیز بدون مانع نیست. قانون بودجهای محدودکننده باید از هر دو مجلس بگذرد و به امضای رئیسجمهور برسد. رئیسجمهور میتواند آن را وتو کند و کنگره برای عبور از وتو به همان اکثریت دو سومی نیاز دارد که در قطعنامه مشترک نیز در دسترس نیست. با این حال، بودجه یک تفاوت مهم دارد: دولت معمولاً نمیتواند بهسادگی از آن صرفنظر کند. رئیسجمهور ممکن است قطعنامهای را نادیده بگیرد، اما نمیتواند برای همیشه بدون تصویب بودجه، جنگی پرهزینه را اداره کند.
از این منظر، رأی اخیر کنگره را باید نه پایان یک منازعه، بلکه آغاز مرحله تازه آن دید. مرحله اول، ثبت مخالفت سیاسی با جنگ بود. مرحله دوم، تعیین این است که آیا این مخالفت به محدودیت مالی و قانونی تبدیل میشود یا نه.
کنگره چه اندازه میتواند جنگ را مهار کند؟
کنگره آمریکا نه آنقدر ناتوان است که رأیهایش صرفاً تشریفاتی باشند و نه آنقدر قدرتمند که با یک رأی بتواند رئیسجمهور را فوراً از میدان جنگ بیرون بکشد. قدرت آن مرحلهای و وابسته به ابزار است.
قطعنامه همزمان H.Con.Res.86، مخالفت رسمی و دو مجلسی با جنگ را ثبت کرده و فشار سیاسی بر کاخ سفید را افزایش داده است؛ اما الزام حقوقی آن همچنان محل مناقشه است. قطعنامه مشترک، از نظر حقوقی مسیر محکمتری بود، اما در سنا به مرحله تصویب نهایی نرسید. بودجه نیز میتواند مؤثرترین ابزار باشد، اما تنها زمانی که کنگره حاضر شود هزینه سیاسی مقابله با رئیسجمهور را بپذیرد.
بنابراین، پرسش اصلی دیگر این نیست که کنگره با جنگ ایران مخالف است یا نه؛ رأیهای اخیر پاسخ این پرسش را دادهاند. پرسش واقعی این است که آیا این مخالفت از سطح قطعنامه و سخنرانی فراتر میرود و به قانون و بودجه تبدیل میشود یا نه.
اگر پاسخ منفی باشد، رأی ۲۳ ژوئن در تاریخ کنگره بهعنوان اعتراض مهم اما محدود به یاد خواهد ماند. اما اگر کنگره در بودجه یا یک قانون الزامآور، ادامه جنگ را مشروط کند، همان رأی میتواند آغاز بازگشت واقعی کنگره به جایگاهی باشد که قانون اساسی برای آن در تصمیمگیری درباره جنگ در نظر گرفته است.
حسین عبداللهی، پژوهشگر حوزه آمریکا شمالی
